公部門的會計制度防弊，也防創新 @ 信傳媒

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文／信傳媒編輯部　照片來源／新北市政府

政府是擁有最大資本的一間公司，卻可能是全台灣最沒效率的一間，但大家還默默地接受了。魚凱從文官學院新生訓練開始，便被耳提面命要「依法行政、廣結善緣、全身而退」。面對公部門裡各種人事關說、防弊也防創新的採購制度，或只看數字、要不斷填表格的研考制度⋯⋯

撰文＝魚凱

政府分工頗細，採購契約擬定後，採購流程又由另外的人負責，採購專責人員對專業不清楚，於是便發生一些採購爭議。比方說，某些特殊規格的零件要採購會被嚴加檢視，因為這些零件可能只有特定廠商生產，因此價格偏高，就會被會計單位認為是否圖利、是否報價過高等等。如果又遭遇料件有迫切需求時，採購程序往往讓業務承辦人像熱鍋上的螞蟻，雙方緊張關係一觸即發。

再者，有許多建築設計及工程設計，是沒辦法單純用價格高低來衡量的。涉及專業技術與設計創意性質的採購，如果像購買商品一般，以價格來作為取捨標準，那就會失去許多工程創新的可能性。

新工法無法以最低價得標，所以年年都鋪柏油路，

談到工程創新被守舊制度扼殺的案例，有個令人傷心的故事。從小在鄉下長大的台灣發明家陳瑞文到台北工作後，感到城市柏油馬路在夏天造成的炙熱感，以及大雨時道路排水道滿溢，雨水無處宣泄的淹水窘況，於是突發奇想，模擬鄉間道路能排水及涵養水源的孔隙設計出「海綿道路」。這套道路系統稱為JW工法：先在底層以砂石和碎石鋪底，再蓋上導水管，最後鋪上混凝土，並在地面留下導水孔，降雨時，先將雨水儲存在路面下，作為周圍行道樹及公園綠地澆灌使用；天氣熱時，水分蒸發可降溫，減少都市熱島效應，就像一條「會呼吸的道路」。

包含美國、英國、中國等四十八個國家都跟陳瑞文買專利，請他與當地團隊合作，施作這條會呼吸的道路。然而，台灣人發明的專利技術，台灣自己卻無法採用。

原因是，JW工法是工程專利，新工法的造價偏高，加上需要付出的專利費用，就會無法在「最低價得標」的採購原則中勝出；即使JW工法鋪面較厚（四十公分，傳統柏油路面是五公分），路面維持性好，承載力在一般強度需求的路面也耐用，表面溫度可比柏油路面低攝氏二十度，但仍然很難被工程單位接受。

新北市副市長、同時身兼永續生態工法發展協會理事長的陳伸賢，一語道破新技術無法被採用的困境：「身為工程專家，他深知也高度肯定JW生態工法的好處，但因全面推廣將衝撞傳統道路施工方式及上下游產業，每一步都要走得很謹慎」。說白話一點，就是這樣的工法將會衝擊傳統道路施工的模式，萬一出問題很容易被檢討，一般的工程採購人員為了保險，還是寧願採用保守的傳統工法。另外，採用新工法，對於傳統道路工程廠商產生的影響，也是政府顧忌的。

再厲害的專利難逃最低標篩選命運

針對專利工法的採購，工程會於2015年10月11日年提出解釋：「依採購法第26條規定，各機關辦理新台幣一百萬元以上之採購，應依功能或效益訂定招標文件，若有國際標準或國家標準者，應依其規定，且所擬定之技術規格在目的及效果上均不得限制競爭，如確有採用新發明之設計或工法之必要，於無法以精確之方式說明招標要求時，可在招標文件載明特定之商標或商名、專利、設計或形式、生產者或供應者，並允許廠商採用同等品」；辦理涉及不同工法之異質性採購，可一併考量各工法之差異，參酌最有利標評選辦法第五條，將「技術規格性能、施工方法、環境保護程度、耐久性、後續使用或維修成本等」，列為評分項目，採最有利標或評分及格最低標（俗稱兩段式開標）。

以上規定，似乎讓專利工法在這些方面如具有優勢，可增加得標機會。但實際上，即使將「技術規格性能、施工方法、環境保護程度、耐久性、後續使用或維修成本」等規格條件列為評分項目作為第一階段審標標準，大部分標案在第一階段能篩選出不及格廠商的比率還是偏低* ，最後還是等同所有廠商一起比價，最低價得標。

工程採用最低標的狀況，在地方政府很常見，有時是因為計畫時程緊迫，採用最低價得標不用召開評選會議，節省招標程序；但也有承辦人因圖方便，並且採用最低價得標較無後續爭議，很「安全」。相對來說，有心要把事做好的工程承辦人想在標案內容中明示採用專利工法，必須冒著被會計質疑圖利特定廠商，或被其他廠商提出異議或投訴的風險。更嚴重的情況是，在施工及完工階段被檢舉，開始到檢調報到，工程被迫延宕⋯⋯機關及各人都會承受相當大的壓力。除非對創新工法相當有熱忱的基層人員，否則，在現行制度下，真的很難逆轉這樣的局面。

最後，為了讓自己的發明能夠回饋台灣，陳瑞文放棄對台灣使用JW工法的公私部門收取專利金；甚至主動行文新北市及台北市政府，聲明只要各項公共工程願意使用JW工法，他願放棄所有專利權的行使，這才使得台北市石牌路底出現了第一座採用JW工法施作的公共停車場。

* 規格上的審標既要讓承辦人員立場站得住，又要讓被評為不合格的投標廠商無法提出異議或要求解釋，這十分不容易。

公務員與廠商形成共生關係難改變

好好的一項創新技術，經過這麼多的磨難，才能在台灣踏出第一步。但其實政府採購法早已在2011年1月26日增列第52條第三項：「機關辦理公告金額以上之專業服務、技術服務或資訊服務者，得採不訂底價之最有利。」明白揭示，各機關辦理與服務品質相關之勞務採購，請依據第52條第三項及個案實際情形擇適當決標方式，避免不當採用最低標，以維採購品質。

後來，李鴻源在內政部長任內，覺得「慣性採用最低標」這樣的問題很嚴重，便通令工程單位，改變過去習慣最低價得標的作法。不過，李鴻源提到，當公共工程執行率被當作指標，要求每年必須發包多少工程案時，造成公務員很大的標案撰寫壓力，不得不與廠商合作，請廠商提供資料。長期下來，與廠商形成一種共生關係，對要改變過去作法成為一種阻力。

另外，如果沒有跟審計單位及檢、調單位溝通，這樣不同以往的標案辦理方式，很容易成為箭靶，小小工程承辦人要能挺身而出採用對公眾有利的新技術，真是困難重重。對此，李鴻源說，政務官應該有這樣的魄力，跟相關單位進行溝通，把基層推動最有利標的配套措施做好，才有辦法改變。然而，要改變既有習慣需要政務官持續的支持，否則，很容易又走回原路。可惜的是，台灣的政務官這幾年如跑馬燈，閃過就沒了。

內容來源：《公門菜鳥飛：一個年輕公務員的革新理想》由網路與書出版授權轉載
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