文／林士清 攝影／林旻萱
2016年「國際高速鐵道協會」（IHRA）年度會議首度移師五月初來台灣舉辦，來自日本、澳洲、印度、美國、新加坡、馬來西亞、泰國、越南等國，50餘位國內外高速鐵路營運業者、專家以及政府相關部門人員參加。台灣高鐵董事長在會場上，積極倡議推動高速鐵路產業的國際合作及周邊技術輸出，筆者想的是台灣高鐵的老問題：BOT。
BOT在台灣成了負面詞彙
BOT 的概念最早土耳其總理Turgut Ozal於1984年所提出，當時他認為BOT 機制可使無力負擔公共建設支出的開發中國家，可以透過民間籌措資金方式來參與公共建設，政府在無須負擔財政支出的情形下，即能履行其提供公共建設的義務，此後BOT 便成為各國政府鼓勵民間參與公共建設的代名詞，然而，BOT在台灣逐漸變成負面的詞彙。
從制度設計上來看，BOT是一個活絡公私部門的政策設計，適用在民間參與政府重大投資建設。若從公、私部門之互動關係提出三種模式，分別是：「公、私部門垂直分割模式」、「公、私部門水平互動互補模式」及「公、私部門水平融合互動模式」。就此分類而言，可將BOT歸類為「公、私部門水平融合互動模式」，此種模式認為公部門與私部門之互動由「指揮－服從」、「配合－互補」轉化成「合作、協議、合夥」，意旨私部門對不同層級政府之不同層次上公共事務，可較有深入影響與較密切之制式化互動。
台灣高鐵在得到最優議約對象後，開始要求政府承擔及擔保。政府為獎勵民間參與條例的「得」收買條款，應台灣高鐵之要求，以及政府為了協助融資的美意，竟轉變成保證「應」買回，更進一步滿足台灣高鐵的融資條件。一般BOT計畫中，銀行團扮演的角色乃監督計畫案以確保己方債權，但高鐵的融資計畫對銀行團卻沒有太大誘因，銀行團之所以答應是因為政府的保證，其中包含長期資金及四大基金的轉貸。即便如此，銀行必須監督特許者，融資銀行仍有疑慮而拒絕簽署三方融資合約，於是政府不斷棄守，又必須卻確保銀行債權，導致銀行成為單純的放款機構。
極大化自身利益 排除風險
公部門中，人民對於政府服務感到不滿，只能透過民意機關監督政府；在私有市場運作機制中，消費者對於廠商服務若感到不佳，可以選擇退出而找尋更符合自身需求的廠商，使市場機制得以發揮協調機制，達到下一回合賽局之均衡點。台灣高鐵能在複雜得政治情勢中，精確地抓住執政者不願意高鐵失敗的心裡，繼續擠壓合約中彈性的部分，極大化自身利益並排除自身的風險，所排除的部分就轉嫁給政府承擔，面臨高鐵即將破產而收歸國有，BOT精神幾乎蕩然無存，顯現台灣在操作上無法善用BOT機制的優勢，反而污名化BOT，讓BOT 為政府鼓勵民間參與公共建設的代名詞，變成官方與財團勾結腐敗的形容詞。
BOT可以分擔政府風險，藉私部門的活力來增加效能，於是在政府財政緊縮時成為一股公共造產的新潮流，世界各國紛紛跟進。台灣高鐵BOT案搭乘這樣的順風車，成為台灣第一個，也是世界最大的BOT案，受到的矚目及治標意義自然不在話下，但這個號稱世界上最大的BOT案，自提案、競標，到後來得融資與增資，卻始終爭議不斷，既使台灣高鐵在各種批評聲浪及歷經三次政黨輪替下，卻能有驚無險的過關，甚至得到政府及銀行團不計成本的挹注。
筆者認為台灣高鐵能在複雜得政治情勢中，精確地抓住執政者不願意高鐵失敗的心理，繼續擠壓合約中彈性的部分，極大化自身利益並排除自身的風險，所排除的部分就轉嫁給政府承擔，更見政府機關為了配合台灣高鐵融資而修改法令，使更多的投資合法化，台灣高鐵是否在新政府的交通幫中仍然翻雲覆雨，值得細細深思。
本文為讀者投書，作者為台灣經濟研究院助理研究員林士清。
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